摘要公平是现代社会的重要特征．医疗卫生事业的公益性特点决定了医疗服务的制度安排必须体现公平。在医疗卫生体制改革面临重大转折的情况下，要通过确立医疗卫生基本人权保障原则、完善宪法社会保障权条款、制定卫生基本法、完善医疗机构管理法律法规、加强医疗机构监管、完善其他配套法律等途径推进医疗卫生体制改革，实现医疗服务的公平。

　　关键词法律医疗服务医疗卫生体制改革公平

   在现代法治社会中．法律具有权威性。法律通过规定各类社会主体的权利义务建立社会活动的基本规则。一方面法律通过确认并保护合法行为、追究和制裁违法行为．可以约束医疗机构的行为．使得医疗服务的公益性目的得以体现：另一方面法律高于行政并约束行政．法律通过赋予政府行政管理权力．建立监督、制约政府行政管理的制度化机制．促进行政机关不断提高医疗改革与医疗服务的管理效能。为了摆脱医疗卫生体制改革的困局．实现医疗服务的公平．必须探索建立推进医疗卫生体制改革、实现医疗服务公平的法律保障。
　　1 医疗卫生体制改革和医疗服务公平需要法律保障
    1．1 医疗服务应该公平公平既是经济概念．也是政治和法律概念．法律意义上的公平可以理解为一视同仁、同样对待，，公平是现代社会的重要特征之一．是人的主体性地位的表现。在改革开放已经进行了将近30年的今天．社会发展严重滞后于经济发展所形成的各种问题使得人们开始反思一贯以来的发展模式。现在人们逐渐认识到．社会发展和经济发展不能走完全相同的发展模式。在市场经济条件下．经济发展无疑应当实行效率优先．但社会发展作为与经济发展既统一又对立的另一端，更应强调实现社会公平。片面强调效率优先不仅无法实现社会发展与经济发展同步．而且还会造成日趋严重的两极分化和社会动荡。医疗保障等社会保障制度在现代社会具有“安全阀”的作用，医疗卫生事业的公益性特点决定了医疗卫生资源和服务的分配必须是公平的．即全体国民都能够享受到必要的医疗服务保障。医疗保障在机会公平的基础上更加强调结果公平．医疗服务的公平意味着人们能获得大致平等的医疗服务。在医疗服务同样需要遵循效率原则的条件下．鉴于医疗机构逐利的经济人本性．完全放任自流无助于医疗服务公平的实现．医疗服务的公平需要国家的主动干预。
　　计划经济时代．我国以非常有限的财力较好地解决了全体中国人的医疗问题．一度建立了覆盖全民的医疗保障网络，成为发展中国家卫生事业的典范。但是改革开放以后．我国卫生事业也慢慢融入了市场经济的洪流之中．将医疗卫生服务不断推向市场化。然而．尽管我国医疗卫生事业已经有了长足进步．但是因为公平价值的缺失．医疗卫生体制改革陷入了困局．医疗服务的不公平成为困扰我国卫生事业的重大问题。我国医疗服务的不公平主要表现在： (1)医疗保障的覆盖面较窄．多数社会成员缺乏基本的医疗保障； (2)城镇不同人群享受的医疗保障待遇差距较大．尤其是不同性质单位和不同企业之间的差距较大?： (3)城乡分割的二元体制．导致城乡医疗卫生资源分布严重不均和城乡居民享受的医疗保障待遇严重不公等。
　　医疗服务的公平是社会公平的重要方面．必须确立公平在未来医疗卫生体制改革中的价值导向地位．下大力气解决公平性不足的问题。通过改革开放以来近30年的努力．我国的经济实力迅速增长．目前我国卫生费用总支出占GDP的比重已经超过5％，投入水平在发展中国家位居前列．同时．医疗服务领域的供给能力得到了全面提高．医疗技术水平、医疗服务机构的数量、医生数量以及床位数量都比计划经济时期有了明显的增长121．我们有条件逐渐解决所有社会成员的基本医疗保障．实现医疗服务的公平。为此．未来的医疗卫生体制改革必须确立公平的价值理念．要坚持城乡统筹．建直覆盖全民、城乡一体的医疗保障体系：要明确政府在医疗服务上的投入职责并随着经济社会发展逐步增加投入比例．建市针对所有人员的基本医疗制度和针对社会贫困阶层的医疗救助制度：要突出医疗服务的公益性．坚持社会效益优先．大力发展真正意义上的公立医疗机构．建立并维护医疗机构2．2 完善相关法律．加强执法间的正常竞争秩序。
　　1．2 医疗卫生体制改革和医疗服务公平的实现需要法律的保障在法治已经成为我国治国基本方略的背景下．法律的及时跟进无疑是推进医疗卫生体制改革、实现医疗服务公平的强有力保障。然而尽管我国的医疗卫生体制改革已经进行20多年．但是作为医疗卫生体制改革规范性文件依据的最早是国务院批转的《卫生部关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，此后， 《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》、国务院《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、国务院体改委、国家计委、国家经贸委、财政部、劳动保障部、卫生部、国家药品监管局、国家中医药管理局《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》以及最近出台的国务院《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》等都是直接用于指导医疗卫生体制改革的政策性文件。尽管政策曾经在我国经济和社会生活尤其是在改革领域具有“特殊地位，但法律由立法机关制定．具有民意性和公开性等现代民主制特征．而政策性文件具有因时因地而变、易受出台机关意志左右的特性．如果过分甚至是全面依赖政策性文件．尤其是其中随意性强而稳定性严重不足的部门性文件去推进我国的医疗卫生体制改革．无论如何难以保证医疗卫生体制改革的权威性与连续性。我们认为．正是因为法律的缺位．过去的医疗卫生体衬改革失之摇摆不定进而结果不公平．必须探索建立保障未来医疗卫生体制改革及医疗服务公平实现的法律保障体系．2建立推进医疗卫生体制改革、实现医疗服务公平的法律保障体系医疗服务公平的实现有赖于医疗改革的顺利展开．在医疗卫生体制改革面临重大转折、专门为医疗卫生体制改革立法的条件尚不成熟的情况下．应该通过确立改革的基本人权保障原则．完善和加强立法和执法．建立推进医疗卫生体制改革、实现医疗服务公平的法律保障体系。
　　2．1 确立改革的基本人权保障原则法律原则根源于一般法律原理．是用于指导整个立法、执法、司法的基本精神和准则．同时也是弥补法律漏洞和给法律纠偏的主要工具。为了保障医疗服务公平，应该在未来医疗卫生体制改革中确立基本人权保障原则。
　　基本人权也称基本权利．是人之作为人应当拥有的最基本权利．往往为一国的宪法或者要国际公约所明确规定。医疗服务主要涉及生命健康权、平等权、社会保障权等基本人权。其中生命健康权是个人生存和发展的基本前提，提供基本医疗保障．保护人的生命健康是各国医疗服务的宗旨所在。
　　平等权是《中华人民共和国宪法》基本权利和自由的类型之一．在医疗服务领域．平等权应该包括患者拥有同等的治疗机会、患者与医生的地位平等内容[3J。社会保障权是保障每个公民的基本生活需要和维持劳动力再生产的一种重要权利．在人权体系中具有底线伦理的地位和作为保障生存权的工具性权利的价值?．改革的最终目标当在于建立符合我国国情的医疗保障制度．以保护作为社会保障权的重要组成部分之一的医疗保障权。
　　2．2 完善相关法律．加强执法尽管在有关法律尤其是卫生法律中可以找到某些用以指导医疗卫生体制改革、促进医疗服务公平的法律依据．如《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)关于医疗保障制度的规定、《医疗机构管理条例》关于医疗机构管理的规定．等等．然而这些规定的非专门性与非针对性特征使得其或者过于零散或已经过时．或者与实现医疗服务公平的需要存在诸多冲突、矛盾及空白之处，无法满足未来医疗改革的实际需要．必须对现有法律作出适当修订完善并加强有关执法工作。
　　2．2．1 完善宪法社会保障权条款社会保障与医疗改革有着非常密切的关系．医疗保障权是社会保障权的重要组成部分。
　　尽管《宪法》对社会保障作了宣示性规定，但社会保障权在宪法中的法权性质并不是十分清晰．医疗保障权等具体社会保障权利的有无及其效力处于不确定的状态?．严重制约着医疗服务公平的实现。我们有必要借鉴国际人权法与他国同类宪法条款的立法例．在宪法中制定关于社会保障权的简明而完备的新条文．将社会保障权作为公民基本权利加以规定，辅以整合、完善现行医疗保障法律制度．强化国家在医疗保障领域的责任与义务．建立可资用以指导和约束医疗卫生体制改革、促进医疗服务的公平的宪法社会保障权制度。
　　2．2．2制定卫生基本法尽管目前我国已经制定了30多部卫生法律、行政法规和大量的其他卫生法律性文件，卫生法律、法规和规章已经形成一定规模．但到目前为止尚没有一部卫生基本法．致使我国的卫生事业发展及其行政管理工作多年来一直处于混乱而又软弱无力的状态，而政府自上而下依靠政策推动的医疗卫生体制改革因为与现有卫生法律法规相互脱节、矛盾而最终使得医疗服务的公平可望不可及。我们并不否认卫生基本法无法解决医疗改革的具体制度等细节问题．但通过出台卫生基本法至少可以明确我国卫生事业的宗旨．确立医疗保障制度的基本体系框架．为公民医疗保障权的实现提供法律基础。所以．为保障医疗卫生体制改革的依法进行和医疗服务公平的实现．当务之急的基础性工作之一是尽早制定出台我国的卫生基本法．藉此将有助于明确我国医疗卫生事业的性质、国家在发展卫生事业方面的基本职责和公民的卫生保障权利与义务．从而提供改革的基本卫生法律基础。
　　2．2．3 完善医疗机构管理法律．加强医疗机构监管我国医疗服务的不公平既与医疗机构运行机制有关．也与多年来政府财政的卫生投入不足且所占比例逐年减少有密切关系。为实现医疗服务的公平．在解决政府投入问题的同时．还必须完善医疗机构管理法律．加强对医疗机构的监管。目前，作为医疗机构监管主要法律依据的《医疗机构管理条例》在立法层次、制度内容、执法效果等方面均已经无法满足监管需要。尤其存在卫生行政部门既开办又监管公立医疗机构的传统体制的垢病。因此．应该总结《医疗机构管理条例》和其它配套法律性文件的制定和实施的经验教训．早日出台全国人大常委会立法层次的医疗机构管理法律．建立有效的医疗机构监管法律制度。要明确医疗机构公益性定位和国家在医疗领域一定比例的财政投入的职责：要改革传统医疗机构管理体制．医疗机构实行管办分开．切断医疗机构与卫生行政部门的经济和人事等方面的联系：要严格医疗机构准人管理．

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